مجموعه مقالات جغرافيا و برنامه ريزي شهري

مقدمه

اگر برنامه را نمایش منطقی و یا رعایت سلسله مراتب فعالیتهای مربوط به هم در یک رشته تصمیمات منظم برحسب دوره های زمانی تعریف گردد، برنامه ریزی فرآیند تفکر در باب مسائل اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و کالبدی است که جهت گیری و آینده نگری به صورت عملی در روابط، اهداف همه جانبه را دارا بوده و به شدت در زمینه خط مشی برنامه از جامعیت برخوردار است. در این ارتباط حدود نیم قرن از زمان شروع و به کارگیری ساز و کار برنامه و برنامه ریزی در فرآیند توسعه ایران (81-1327) می گذرد. طی این مدت طولانی، حجم عظیمی از منابع مادی و انسانی کشور و نیز دهها و بلکه صدها سازمان و تشکیلات برنامه ریزی و اجرایی و صدها هزار ساعت فعالیت کارشناسی و مهمتر از همه بسیاری از فرصتهای مهم تاریخی؛ هزینه های مهمی بوده است که ایران برای دستیابی به توسعه پرداخته است. اینک با گذشت این نیم قرن سرنوشت ساز، شرایط و تحولات مهم داخلی و جهانی، ایجاب می نماید؛ تا کشور بیش از هر زمان دیگری به صداقت، تدبیر و خردورزی برای انتخابهای مهم آینده خویش نیازمند باشد. با توجه به دوره های جدید در مدیریت توسعه در کشور و با رویکرد به دیدگاهها و افق های جدید، توجه به آینده نگری، قرار گرفتن در آغاز هزاره سوم و گسترش نگرش جدید جهانی به مدیریت توسعه و تحولات جدید دنیای پیرامون همچون پیوندهای اقتصاد جهانی و همگرایی های بین المللی، تغییرات شدید ساختاری در اقتصاد جهانی، افزایش روزافزون اتکا تولید اقتصادی به دانش و اطلاعات، گسترش شبکه های اطلاع رسانی، تحولات مهم بازار جهانی نفت، تحولات آسیای جنوب شرقی و غیره ایجاب می کند که تجربه این نیم قرن برنامه ریزی در ایران (برنامه های اجرا شده) مورد ارزیابی جدی قرار گیرد؛ تا اندوخته ای از این تجارب عظیم و به عبارت دیگر انباشتی مهم از سرمایه انسانی برای انتخاب راهبردها، سیاستها و طرحهای آینده فراهم گردد.

 پیشینه برنامه و برنامه ریزی در ایران

اندیشه برنامه و برنامه ریزی در ایران به زمان عباس میرزا از شاهزادگان دوره قاجار و جنگهای ایران و روس برمی گردد. شکست ایران و لطمات ناشی از آن مسائلی را مطرح می نماید که به زمان امیرکبیر (نخست وزیر ناصرالدین شاه قاجار) می انجامد. در حققت اندیشه مدرن از آن زمان در ایران شکل می گیرد. این اندیشه در ابتدا بر سه محور پاک سازی دستگاه دیوانی از افراد نالایق، دوم بحث هویت ایرانی و نوعی احتیاط از خارج و سوم توجه به وضعیت و نیروی انسانی است. که به بحث ملیت توجه می کند و نه غرور شاهنشاهی(عظیمی، 1378). این تفکر سرانجام در مشروطیت به اولین تحول بنیادی در مسیر توسعه ایران می انجامد و تغییر ساختار حکومت از ایلی به غیر ایلی را فراهم می سازد.

سرسلسله پهلوی (رضاشاه) بنیانگذار اولین حکومت غیرایلی ایرانی است. در دوره پهلوی اول با شعار نوگرایی، حرکتهایی برای داشتن برنامه و برنامه ریزی مطرح می شود. در 11 فروردین 1316 (11 مارچ 1937) هیئت وزیران بنا به پیشنهاد اداره کل تجارت، تاسیس شورای اقتصادی را تصویب می نماید، این شورا با 10 عضو تحت ریاست نخست وزیر وقت قرار داشت. در این سال این شورا کمیسیونی را تحت عنوان برنامه تولیدات دایر می نماید. این کمیسیون طرحهایی برای تولید کشاورزی، اسکان عشایر تهیه و سپس برنامه هفت ساله کشاورزی را به نخست وزیر وقت ارائه می کند. اما این برنامه هیچوقت عملی نشد. سرانجام از سال 1323 ه.ش الی 1325 ه.ش (1944 الی 1946) با تشکیل کمیسیونهای مختلف، نخستین پیش نویس برنامه اول تدوین و هیئت دیگری به نام هیئت عالی برنامه تحت ریاست نخست وزیر وقت مرکب از پنج کمیسیون در 9 شهریور 1325 (31 آگوست 1946) شروع به کار می کند. وظیفه این کمیسیون بررسی برنامه و طرحهای وزارتخانه ها و تجدید نظر در اقلام اعتبارات پیش بینی شده برای بخشهای اقتصادی، اجتماعی است. در برنامه پیشنهادی 5 تا 7 ساله هزینه ای معادل 15 میلیارد ریال برآورد شد که حدود 250 میلیون دلار وام از خارج را توصیه می کرد (سازمان برنامه، 1380). متعاقب این تحولات، موافقت نامه ای بین ایران و یک شرکت مشاوره ای از آمریکا به نام موریس نودسن منعقد می گردد. این شرکت در مرداد 1326 ه.ش (آگوست 1947) گزارشی تحت عنوان «برنامه توسعه و عمران ایران» را به دولت وقت مشرف نفیسی ارائه می نماید. دولت با توجه به این گزارش و با کمک هیئت عالی برنامه، برنامه ای با 21 میلیارد ریال هزینه اجرایی، پیش بینی اخذ وام از بانک بین المللی ترمیم و توسعه را توصیه می کند.

سرانجام در اردیبهشت 1327 ه.ش (می 1948) لایه قانون برنامه هفت ساله عمرانی کشور تقدیم مجلس وقت می شود که 250 میلیون دلار وام از خارج در برداشت. در 5 مهر 1327 ه.ش (1948) «اداره دفتر کل برنامه ها» که بعدا سازمان موقت برنامه نام گرفت ایجاد می شود. در تهیه فرآیند برنامه اول عمرانی کشور، بانک جهانی، سفارت آمریکا در تهران، دو شرکت مشاوره خارجی به نامهای موریس نودسن و ماورای بهار و یک آمریکایی به نام ماکس وستون نورنبرگ دخالت داشتند. بدین ترتیب در قبل از انقلاب اسلامی پنج برنامه عمرانی (تحت 2 برنامه 7 ساله و 3 برنامه 5 ساله) تهیه و اجرا گردید (سازمان برنامه، 1380).

در بعداز انقلاب اسلامی در 10 دیماه 1360 (31 دسامبر، 1981) نظام برنامه ریزی کشور به تصویب شورای اقتصاد می رسد. با تلاش این شورا «برنامه کلان توسعه» با تلفیق برنامه استانها تهیه گردید و به عنوان «لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی» در اول فروردین 1362 (21 مارچ 1983) به تصویب هیئت دولت می رسد و سپس در 22 مرداد (13 آگوست) همان سال به مجلس تقدیم می گردد. این برنامه در کمیسیون ویژه برنامه و بودجه مجلس به علت ضعف اطلاعات و شرایط ویژه جنگ مورد تصویب قرار نمی گیرد.

در دوره دوم مجلس، دولت مجددا تقاضای رسیدگی می نماید، اما مجلس در 25 مهر 1363 (17 اکتبر 1984) به علت عدم تطبیق با شرایط و امکانات کشور، عدم تصویب آن را به دولت اعلام می دارد. دولت در دوره 66-1365 (87-1986) «برنامه شرایط استقلال اقتصادی کشور» را تهیه نموده و بلافاصله «برنامه شرایط بحران» از سوی سازمان برنامه و بودجه مهیا شده و در هیئت دولت تصویب می گردد، ولی به اجرا درنمی آید (سازمان برنامه، 1380).

با پذیرش قطعنامه 598 شورای امنیت سازمان ملل، در 27 تیرماه 1367 (18 آگوست 1988) برنامه ای جدید در دستور کار دولت قرار می گیرد که سرانجام توسط نخست وزیر وقت به مجلس تقدیم می گردد. اما به علت تغییراتی که درقانون اساسی و تغییر دولت، در تاریخ 11 بهمن 1368 (31 ژانویه 1989) انجام می شود، اولین برنامه پنجساله توسعه پس از پیروزی انقلاب اسلامی به نام «برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی» (72-1368 یا 1993-1989) به تصویب مجلس می رسد و به مرحله اجرا درمی آید. برنامه دوم (78-1374 یا 99-1995) با دو سال وقفه در سال 1374 (1995) مورد تصویب مجلس قرار می گیرد (سازمان برنامه، 1374). هم اکنون کشور مشغول اجرای برنالمه سوم (83 1378) می باشد.

ساختار برنامه ها در ایران

برنامه عمرانی اول (34-1327)

این برنامه در 26 بهمن 1327 (1948) تصویب و از اول مهرماه همان سال به مرحله اجرا گذاشته شد. سازمان برنامه به منظور اجرای برنامه اول تاسیس شده؛ اما برای انجام بسیاری از خدمات فنی با مهندسین مشاور بحار آمریکایی قراردادی برای انجام خدمات فنی منعقد کرد(باری یر، 1363). اهداف آن شامل افزایش تولید و صادرات، ترقی کشاورزی و صنعت، اکتشاف و بهره برداری از معادن، بهبود بهداشت ودرمان، افزایش سطح زندگی مردم و توسعه زیرساختها و امور عمرانی بود. این برنامه بدون استراتژی مشخص و با سازماندهی متمرکز واعتبار 21 میلیارد ریال (براساس هر دلار 32 ریال) و از طریق استقراض خارجی و از نوع غیرجامع و تنها به صورت چند پروژه عمرانی و در قالب جداول تخصیص منابع تهیه شده بود. قرار بود منابع تخصیص یافته به برنامه، 25 درصد به کشاورزی، 3/14 درصد به صنایع و معادن، 4/27 درصد به ساخت زیربناها (راه سازی، راه آهن، بنادر، فرودگاهها، پست و تلگراف) و 5/28 درصد به امور اجتماعی اختصاص یابد (برنامه اول، 1327).گرچه نحوه تخصیص منابع این برنامه با الگوی نظری رشد سرمایه داری بی شباهت نیست، ولی نمی توان الگوی نظری خاص توسعه را از لابلای آن استخراج نمود. در واقع الگوی توسعه مورد نظر، توسعه کشاورزی از طریق بخش خصوصی بوده است (رزاقی، 1363، ص 172). در این برنامه تفکر ناحیه ای با طرح سازمان دشت مغان در راستای توان کشاورزی و اسکان عشایر شاهسون به مرحله اجرا گذاشته شد. این برنامه دارای الگوی رشد کمی نبود. از آنجا که این به عنوان جهش بزرگ برای دستیابی به خودکفایی اقتصادی آغاز شده بود، امّا موفقیت چندانی نداشت.

برنامه عمرانی دوم (41-1334)

برنامه دوم، مانند برنامه اول شامل یک رشته طرح های دولتی بود که مبتنی برمحور توسعه کشاورزی، ایجاد امکانات زیربنایی (راه، راه آهن، فرودگاه، بنادر، تلفن)، ایجاد صنایع، ایجاد شرایط مناسب برای سرمایه گذاری بخش خصوصی، تأمین مایحتاج مردم، توسعه آموزش و بهداشت، افزایش تولیدات و بالا بردن سطح زندگی مردم قرار داشته است؛ که برای آنها اعتبارات سالانه پیشنهاد شده بود. این برنامه به صورت غیرجامع، سازماندهی متمرکز و در قالب مجموعه ای از پروژه ها و جداول تخصیص منابع تهیه گردید. در این برنامه به جز کل مخارج و جهت کلی که قانون برنامه برای آن تعیین کرده بود هیچ هدف کلی مشخص نشده بود (سازمان برنامه، 1335). منابع مالی این برنامه را محنصرا نفت می بایست تامین می کرد. سازمان برنامه 60 درصد از درآمد نفت را در دو سال اول و 70 تا 80 درصد آن را در پنج سال بعد دریافت کند (موتمن، 1956).در این برنامه، برنامه ریزی منطقه ای مورد توجه قرار گرفت. طرح شناسایی توانهای منطقه جنوب شرق کشور در مناطق سیستان و بلوچستان، کرمان و همچنین طرح منطقه خوزستان و به صورت فهرستی از پروژه های عمرانی عملی گردید. در این طرحها احداث سد دز، شبکه توزیع برق، کشت نیشکر، ایجاد کارخانه قند خوزستان و تأسیس سازمان آب و برق خوزستان شروع شد. تخصیص منابع در برنامه دوم، در بردارنده عناصر کلیدی الگوی رشد سرمایه داری است. در این برنامه نحوه تخصیص منابع یعنی اولویت به زیربناسازی، کشاورزی و بالاخره صنعت، با الگوی نظری رشد سرمایه داری انطباق دارد، که این الگو از سوی گروه مشاورین هاروارد در طراحی برنامه دوم لحاظ شده است. نحوه تخصیص سهم بخشهای مختلف برنامه دوم گوشه ای از برخورد غربی با توسعه اقتصادی در آن دوره را به دست می دهد (الگوی رستو). توسعه زیربناها در اولویت قرار داده شده بود و کشاورزی در مقام بعدی و صنعت در آخرین جایگاه قرار داشت. در برنامه دوم رشد کمی لحاظ نشده بود.

برنامه سوم عمرانی (46-1341)

برنامه سوم در اردیبهشت 1341 (11 می 1962) تصویب و در اول مهرماه همان سال به مرحله اجرا گذاشته شد. اعتبار عمرانی آن 230 میلیارد ریال بود. مهمترین اهداف برنامه سوم مبتنی بر ایجاد و توسعه صنایع، ایجاد مقدمات برای صنایع ذوب آهن، پتروشیمی، ماشین سازی آلومینیم، تراکتورسازی و لوله سازی، توسعه امکانات زیربنایی، گسترش آموزش و بهداشت بود. استراتژی توسعه تاکید به سازماندهی صنایع سنگین و صنعتی شدن از طریق تولید کالاهای جانشین واردات داشت. اجرای اصلاحات ارضی سال 1341 در این برنامه دیده نشده بود.

مهمترین اهداف این برنامه رشد 6 درصدی تولیدات، ایجاد مشاغل جدید و توزیع عادلانه تر درآمداست. استراتژی برنامه، جایگزینی واردات همراه با حمایت صنایع داخلی است. برنامه از نوع جامع و سازماندهی آن متمرکز بود. برنامه ریزی منطقه ای، منطقه بندی، برنامه های بخشی و مشارکت استانها و فرمانداری های کل در تدوین برنامه های عمرانی در برنامه سوم لحاظ شده بود. در این دوره دفتر عمران ناحیه ای در سازمان برنامه ایجاد شد. در این برنامه، برنامه ریزی منطقه ای در نواحی دشت قزوین، جیرفت، کهکیلویه، ماهیدشت، پل ذهاب مطرح وسازمانهای عمران تشکیل شدند. اما تا زمانی که این سازمانها به صورت یکپارچه عمل کردند موفق بودند، ولی همین که به صورت بخشی درآمدند توفیق چندانی بدست نیاوردند. عملکرد برنامه سوم نیل به نرخ رشد 5/8 درصد تولید ناخالص ملی بود (باریر، 1363). در این برنامه یک میلیون مشاغل پیش بینی شده تحقق نیافت، بلکه با افزایش خالص نیروی کار به میازن 8/1 میلیون نفر تعداد بیکاران فزونی یافت (بارج،1966، ص 202). در برنامه سوم تصور دولت بر اقتصاد حفظ گردید و با اقداماتی نظیر اصلاحات ارضی، از چارچوب پیش بینی برنامه اولیه سازمان برنامه فراتر رفت. در این برنامه تا حدودی به الگوی توسعه توجه شد. این برنامه متشکل از برنامه سرمایه گذاری بخش عمومی و هم خصوصی است. الگوی نظری سرمایه داری کلاسیک در برنامه سوم، تأثیرپذیری برنامه نویسان از آموزه های الگوی توسعه رقیب یعنی مدل ساختارگرا در فرآیند تخصیص منابع قابل تبین است. در مجموع در برنامه سوم، هدف متعادل اجتماعی نظیر اشتغال و توزیع عادلانه درآمد در زمره اهداف اساسی در برنامه ریزی ایران لحاظ گردید. رشد سالانه بخشهای کشاورزی، صنایع و معادن، آب و برق و نفت از رشد پیش بینی شده بالاتر رفت.

برنامه چهارم عمرانی (51-1346)

برنامه پنجساله چهارم در 27 اردیبهشت 1346 (1967) به تصویب رسید و از اول فروردین 1347 (21 مارچ 1968) مرحله اجرایی آن آغاز گردید. اعتبار عمرانی آن 568 میلیارد ریال وهدف رشد آن 4/9 درصد بود. برای نیل به این نرخ رشد، سطح تشکیل سرمایه ناخالص 810 میلیارد برآورد گردید که نزدیک به 60 درصد آن را بخش دولتی می بایست فراهم می کرد.

اهداف عمده برنامه چهارم بر تسریع رشد اقتصادی، افزایش درآمد ملی از طریق افزایش تدریجی، اهمیت نسبی صنایع، توزیع عادلانه درآمد، کاهش وابستگی به خارج در زمینه نیازهای اساسی، تنوع به صادرات، بهبود خدمات اداری تأکید داشته است (سازمان برنامه و بودجه، 1362). استراتژی برنامه شامل جایگزینی واردات و رشد تولید ملی، ثبات قیمتها و سرمایه گذاری دولتی و خصوصی بود. نوع برنامه جامع و سازماندهی غیرمتمرکز داشت.  

این برنامه مطابق الگوی نظری توسعه ساختارگرا تهیه گردید. در برنامه چهارم کوشش زیادی برای افزایش صادرات نفت و گاز خام به منظور سرمایه گذاری تولیدی در کشور و مشارکت بیشتر در تاسیس پالایشگاههای نفت و از طرفی سرمایه گذاری خارجی به عمل آمد (سازمان برنامه، 1362).در این برنامه به برنامه ریزی منطقه ای هم توجه شد. قطبهای کشاورزی و توانهای مناطق شناسایی شدند. قطبهای صنعتی در شهرهای اصفهان، اهواز، اراک، تبریز، شیراز، قزوین، بندرامام، مشهد، باختران از اولویت برخوردار گردیدند. در این برنامه طرحهای جامع توسعه اقتصادی اجتماعی مناطق هرمزگان، باختران، خراسان وطرحهای جامع 34 شهر تهیه و تصویب گردید. این برنامه به مفاهیمی همچون توزیع عادلانه درآمد و اشتغال نگرش ابزاری دارد و آنها را در خدمت رشد اقتصادی می بیند. تولید ناخالص ملی در این برنامه به 1/13 درصد رسید.

برنامه پنجم عمرانی (56-1351)

برنامه پنجم در 5 اسفند 1351 (1972) به تصویب رسید و از اول فروردین 1353 (1973) به مرحله اجرا گذاشته شد. به دنبال افزایش قیمت نفت در تیرماه 1353 (1974) این برنامه مورد تجدید نظر قرار گفت و اعتبار آن از 1560 میلیارد ریال به 2626 میلیارد ریال افزایش یافت. اهداف عمده این برنامه ارتقای کیفیت زندگی، حفظ رشد سریع و مداوم و موزون اقتصادی با حداقل افزایش قیمتها، توزیع عادلانه درآمد و گسترش عدالت اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و تامین اشتغال مولد در تمام مناطق کشور، بهبود محیط زیست، ایجاد مزیت نسبی در تولید، صدور کالاهای صنعتی به خارج و حفظ میراث فرهنگی را شامل می شد (سازمان برنامه و بودجه، 1351). استراتژی برنامه مبتنی بر رشد تولید ملی، جانشینی واردات و پی ریزی صنایع، کنترل جمعیت افزایش سرمایه گذاری در بخش خصوصی بود. نوع برنامه جامع و دارای سازماندهی غیرمتمرکز بود.

در برنامه پنجم عمرانی کشور، برنامه ریزی منطقه ای بیشتر مورد توجه قرار گرفت و به توسعه اقتصادی متعادل استانها، توزیع عادلانه خدمات، مشارکت مردمی و تقویت پایه اقتصادی مناطق تاکید گردید. در این برنامه برای هر استان، برنامه های عمرانی توسعه 5 ساله تنظیم شد و دفاتر برنامه ریزی بودجه در راستای برقراری نظام برنامه ریزی غیرمتمرکز و منطقه ای ایجاد گردید. در این فرآیند، مقدمات تهیه طرح آمایش سرزمین در سال 1354 فراهم شد. طرح آمایش سرزمین، مهمترین اقدام در زمینه برنامه ریزی منطقه ای در قبل ازانقلاب است که توسط مهندسین مشاور ستیران تدوین و به عنوان بهره برداری سرزمین در سه سطح ملی، منطقه ای و سطوح بینابین انجام شد. طرح ستیران ایران را به 8 منطقه کلان تقسیم نمود. یکی دیگر از اسناد برنامه ریزی منطقه ای در کشور، مطالعات مهندسین مشاور بتل است که در سال 1352 انجام گرفت و طبق آن ایران به 11 منطقه کلان تقسیم گردید. محور مطالعات این گروه مبتنی بر کاهش برخورد میان وزارتخانه ها و استانها که مانع عمده ای در برابر پیشرفت طرحهای استان ها بودند دور می زد. دراین مطالعات به مناطق عقب مانده، ارتباط سرمایه گذاری با جمعیت و مساحت و امکانات مناطق توجه شده است (آسایش، 1375).در سال 1351، طرح دیگری به نام طرحهای جامع پروتئین حیوانی، توسط مهندسین مشاور اف.ام. سی، با هدف تولید حداکثر پروتئین، توجه به عوامل زمین و آب و مرتع، علوفه و خوراک دام تهیه شد. این طرح ایران را به 14 منطقه کلان تقسیم نمود. مهندسین مشاور بوکرزهانتینگ در سال 1355 براساس وضعیت طبیعی زمین و رعایت مرزهای استانی کشور را به 10 منطقه کلان تقسیم نمود (زیاری، 1381).

در برنامه پنجم توزیع عادلانه درآمد قبل از هدف رشد اقتصادی و مقدم بر آن مطرح گردید. علیرغم آنکه کل اعتبارات عمرانی نسبت به برنامه چهارم 8/2 برابر شد ولی سهم بخش اجتماعی پنج برابر رقم مشابه در آن برنامه گردید. در مجموع برنامه پنجم از الگوی نظری توسعه مسلط نیازهای اساسی تاثیر پذیرفته است. علیرغم آنکه این برنامه بلندپروازانه تهیه شد و می بایستی تولید ناخالص ملی با رشد 9/25 درصد افزایش یابد، ولی در انتهای برنامه به رشدی معادل 3/16 درصد رسید. گرچه این رقم در کل برنامه های ایران بالاتر است ولی علت این عدم حصول در رشد را بایستی در کاهش عملکرد بخش نفت در سطح 8/1 درصد جستجو نمود .

مهم‌ترين کاستی‌های نظام برنامه‌ريزی توسعه ايران

براساس بررسی‌هايی که توسط متخصصان برنامه‌ريزی توسعه صورت گرفته است، مهم‌ترين مشکل‌هاي نظام برنامه‌ريزي توسعه ايران را می‌توان در دو دسته عوامل برون‌زا و درون‌زا به شرح زير خلاصه كرد:

الف ـ عوامل برون‌زا

- وابستگی شديد برنامه‌ريزی توسعه به اقتصاد تک محصولی (نفت)

- نقش اقتصاد سياسی در برنامه‌ريزی توسعه

- تأثيرات ژئوپلتيک منطقه‌ای بر برنامه‌ريزی توسعه (امنيت منطقه‌ای)

ب ـ عوامل درون‌زا

- عدم استراتژی توسعه واحد و گام به گام در برنامه‌ريزی توسعه

- نبود ديدگاه واحد حاکم بر برنامه‌ريزی توسعه ايران

- نبود فرآيند منسجم برنامه‌ريزی توسعه

- نبود تفکر برنامه‌ريزی منطقه‌ای

- بخشی و متمرکز بودن نظام برنامه‌ريزی توسعه

- نبود بانک اطلاعات جامع و قابل اعتماد

-  شکاف بين برنامه‌ريزی با تحقيق و توسعه

- خلأ ارزيابی سنجش پيامدهای پيشنهادهاي برنامه‌ريزی توسعه بر زندگی افراد و گروه‌های جامعه

- عوامل نهادی اداری

- وجود  قوانين موازی

- وجود سازمان‌های هم‌عرض و غيرعملياتی بودن نظام بودجه‌ريزی کشور

- عوامل مشارکتی

- فقدان رويکردهای مشارکتی در فرآيند برنامه‌ريزی توسعه

- خلأ وجود احزاب و تشکل‌های سياسی (کارآمد، اثرگذار و رقابتی)

 نتیجه:

در یک جمع بندی می توان گفت که حدود 53 سال از شروع برنامه و برنامه ریزی در ایران می گذرد. در پنج برنامه قبل از انقلاب، رشد اقتصادی به عنوان هدف مسلط و استراتژی جایگزینی واردات به عنوان استراتژی صنعتی شدن مدنظربوده است. در واقع شروع برنامه ریزی در ایران را، نوعی واکنش در برابر تحولات مدرنیزاسیون و الگوهای نظری تجربی در جهان می توان دانست. دو برنامه هفت ساله اول و دوم قبل از انقلاب به صورت غیرجامع و مجموعه ای از پروژه های عمرانی و تخصیص منابع و بدون استراتژی مشخص تدوین گردید. نحوه تخصیص منابع برنامه اول بی شباهت به الگوی نظری رشد سرمایه داری نیست؛ ولی نمی توان الگوی نظری خاص توسعه را در آن یافت.

برنامه عمرانی دوم، بدون هدف کمی رشد، باالگوی نظری رشد سرمایه داری تدوین شد که اولویت اساسی به زیرساخت ها و سپس کشاورزی و بعد صنعت داده شد. برنامه عمرانی سوم، با الگوی نظری ساختارگرا تهیه شد و در آن به چندین طرح منطقه ای وایجاد نهادها و سازمانها توجه گردید. این برنامه موفق به نیل 5/8 درصد رشد در تولید ناخالص ملی گردید. عملکرد برنامه چهارم عمرانی نیل به رشد 1/13 درصد در تو لید ناخالص ملی و در سطحی بالاتر از رشد مصوب بود که با الگوی نظری ساختارگرا و اصلاح ساختار اقتصادی کشور تهیه شد. از میان تمام برنامه های قبل و بعداز انقلاب (علیرغم کاهش عملکرد بخش نفت)، برنامه پنجم عمرانی به بالاترین عملکرد در تولید ناخالص ملی نایل آمد (3/16 درصد). این برنامه با الگوی نظری نیازهای اساسی تدوین شد. توجه به طرح های منطقه ای و آمایش سرزمین و منطقه بندی توسعه برای اولین بار از ثمرات آن است. در بعداز انقلاب علیرغم نبود یازده سال از وجود برنامه توسعه (به جهت مشکلات جنگ)، اولین برنامه توسعه، علیرغم مشکلات خاص خود، به رشدی معادل 2/7 درصد در تولیدی ناخالص ملی نایل آمد. برنامه دوم توسعه بعداز انقلاب موفق به نیل رشد مصوب برنامه (2/5 درصد) گردید و هر دو برنامه بعداز انقلاب با الگوی نظری شبه مدرنیزاسیون و تلفیقی از الگوی نظری ساختارگرا و نیازهای اساسی تدوین شد. توجه به طرحهای منطقه ای، آمایش سزمین و منطقه بندی توسعه از نتایج آنهاست. در تمام برنامه های قبل و بعداز انقلاب درآمد ناشی از فروش نفت به عنوان اصلی ترین منبع تامین منابع مالی برنامه هاست. با توجه به اینکه برنامه اول قبل از انقلاب و برنامه اول بعداز انقلاب از استقراض خارجی هم متأثر بوده است. در مجموع از لحاظ ساختار و وابستگی به نفت تفاوت معنی داری میان برنامه های قبل و بعداز انقلاب مشاهده نمی شود ولی میان اهداف مصوب و تحقق یافته تفاوتهایی وجود دارد.